Открытое письмо

заместителю министра транспорта РФ

Окулову В.М.

Кому адресованы новые ФАП?

         Есть такое загадочное, непонятное, завораживающее слово: абракадабра. В авиации это всего-навсего название одной из фигур высшего пилотажа при выполнении которой самолет внешне ведет себя, казалось бы, вопреки законам физики, логики и аэродинамики. Вспомнил это точное, придуманное летчиками определение, ознакомившись с Федеральными авиационными правилами «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации (ФАП), опубликованными в одной из авиационных газет.

         Принято считать, что чем выше технологичность отрасли, тем более высокие требования должны предъявляться к уровню профессиональной подготовки и компетентности персонала, а также документам, регламентирующим ее деятельность. Безусловно, это в полной мере относится и к гражданской авиации как виду транспорта повышенной опасности.

         Судя по тому, что пункт 2 приказа Министерства Транспорта РФ от 31.07.2009г. №128 «Об утверждении Федеральных авиационных правил» «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации» признает утратившими силу  предыдущие аналогичные приказы от 27.11.2008г. №197 и от 23.06.2009г. №100, можно сделать заключение о том, что это уже третья попытка ввести в действие основной нормативно-правовой документ, реализация которого наконец-то гарантирует обеспечение безопасности полетов.

         Но надо признать, что и эта попытка оказалась неудачной потому, что и данный вариант «Федеральных правил» (ФАП) не отвечает элементарным правилам логики и профессионализма, требованиям Постановления Правительства РФ от 13.08.1997г. №1009 и просто русского языка.

         Структура ФАП не обеспечивает «логического развития темы правового регулирования» деятельности гражданской авиации, как того требует пункт 6 «правил подготовки нормативных правовых актов» (ПП №1009).

         Если согласиться с тем, что безопасность полетов зависит от организации, обеспечения и непосредственного выполнения полетов, то было бы логичным предположить, что и структура ФАП должна быть построена в аналогичной последовательности. Именно так поступили авторы «Наставления по производству полетов 25 (!) лет тому назад. Потому что это были специалисты – профессионалы, с громадным опытом командно – летной и инструкторской работы. Однако эти азбучные истины были проигнорированы. Как и требования пункта 5 «Правил подготовки нормативных правовых актов» (ПП №1009), который гласит: «В процессе работы над проектом нормативного правового акта должно быть изучено относящееся к теме проекта законодательство Российской Федерации… Практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по  рассматриваемому вопросу, а также данные социологических исследований, если таковые проводились». Да и публиковать надо было не утвержденные приказом Минтранса и зарегистрированные Минюстом Правила, а их Проект. И не в октябре 2009 года, а значительно раньше.

         Четыре главы ФАП-ов названы «общими». Наверное, достаточно было и одной. А другие сделать более конкретными. Объяснить, например, почему на первом месте стоит авиация общего назначения и порядок подготовки и выполнения полетов в ней назван «требованиями», а в коммерческой авиации – «правилами». И какое отношение к нам могут иметь «акробатические полеты», «использование парашютов» и «буксировка планеров».

         В пункте «Правил подготовки нормативных правовых актов» сказано, что «государственной регистрации подлежат акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организации». Но как можно возлагать на командира воздушного судна заведомо невыполнимые обязанности. Например, за уровень знаний членов экипажа. Очевидно, составители ФАП-ов не знают, что во всех авиакомпаниях уже много лет действует незакрепленный метод формирования экипажей. И потом, если перекладывать эту обязанность целой армии авиационных чиновников, командно-руководящего и командно-летного состава авиакомпаний на КВС, то необходимо указать где, когда и каким способом (в виде зачетов, экзаменов или простого собеседования) он должен оценить эти знания. Потому что в технологии предполетной подготовки членов экипажа их действия расписаны по минутам. Или пункт 2.17 – «перед началом полета, КВС удостоверяется, что летно-технические характеристики воздушного судна, указанные в РЛЭ, позволяют безопасно выполнить намеченный полет в прогнозируемых условиях». Задача, посильная десятку организаций и сотне специалистов в течение весьма продолжительного периода времени. Только к одному пункту 3.89 имеется порядка 10-ти (!) замечаний. Это ни что иное, как «подстава» КВС.

         В пункте 10 речь идет о статусе организаций, уполномоченных управлять гражданской авиацией страны, заниматься разработкой нормативных правовых актов по организации подготовки и выполнению полетов, а также контролем за их исполнением, но в ФАПах не сказано ни слова. Так кому адресован этот документ? Ведь, согласно международных законов, за безопасность полетов отвечает государство, а не авиакомпания, не Росавиация, не Минтранс и даже не всесильный МАК.

         А в ФАПах все адресовано некоему «эксплуатанту», определения которому нет даже в главе «термины». Но в народе не зря говорят: «Кто рули и весла бросит, того нелегкая заносит».

         Похоже, составители этого документа понятия не имеют о статусе этого документа, его важности в организации, обеспечении и непосредственном выполнении каждого полета. Мудрый Сенека в таких случаях говорил, что «нет и не может быть попутного ветра для того, кто не знает куда плыть».

         Много страниц посвящено требованиям к оснащению воздушных судов, их оборудованию и даже к руководствам по производству полетов авиакомпаний. То есть вопросам, которым вообще не должно быть места в этом документе. Для этого существуют и действуют другие, межведомственные и даже межгосударственные.

         В то же время в ФАПах напрочь отсутствует целый раздел «организация летной работы», которая по праву считается фундаментом обеспечения безопасности полетов. Абсолютно не освещены процедуры, права и обязанности членов экипажа при наличии на борту проверяющего, а также самого проверяющего. Ни слова не сказано об Анализах состояния организации летной работы и безопасности полетов в авиакомпаниях, региональных управлениях и в отрасли в целом. Упущены вопросы теоретической, тренажерной и летной подготовки персонала, меры по поддержанию его летной годности.

         Необоснованно исключены разделы «воздушные суда», «экипаж воздушного судна», «классификация полетов», «аэродромы, аэропорты, вертодромы и посадочные площадки», «минимумы погоды». Мощный самостоятельный раздел «Инженерно-авиационное обеспечение полетов» включен почему-то в главу «общие правила подготовки к полету» и основательно выхолощен. Впрочем, как и «полеты в особых условиях» и действия в особых случаях». А потом, в случае авиакатастрофы, опять будем прятаться за пресловутый «Человеческий фактор» и «недоученность летного состава»?

         В пункте 2 ПП №1009 сказано, что «срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение Федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок». С момента выхода воздушного Кодекса прошло 5 (!) лет, а Постановления Правительства №1009 – 12 лет. Вряд ли данные ФАП можно назвать «своевременными».

         К ФАПам приложен перечень из 58-ми документов, подлежащих отмене. По принципу «Мы старый мир разрушим до основания, а затем….», но, вот на «затем» как раз ума и не хватило. Летные специалисты авиакомпаний и Агентства справедливо считают, что отмена указанных документов без одновременной замены их новыми, как того требует пункт 7 «правил подготовки актов» (ПП №1009), закономерно приведет к хаосу в организации летной работы и, как следствие, к снижению уровня безопасности полетов. Потому что не трудно предположить, что будет с крышей дома у которого «поплыл» фундамент. Будет как на Саяно-Шушенской ГЭС.

         В тексте ФАПов встречаются определения и сокращения, которые отсутствуют в разделе «термины», что может вызвать недоразумение и вероятность их двоякого толкования. Так что и он нуждается в серьезной доработке. Да и место ему не в конце документа, а в его начале.

         Министерство Юстиции Российской Федерации, не имея, очевидно, в своих рядах компетентных специалистов, не воспользовалось правом, предоставленным ему Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997г.,  «привлекать в случае необходимости высококвалифицированных специалистов и научных работников в качестве внештатных экспертов для подготовки заключений по нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, представленным на государственную регистрацию».

         Причинами данной угрожающей ситуации являются профессиональная некомпетентность и вопиющая безответственность, порожденная безнаказанностью лиц, которым была доверена эта работа. Это брак, за который необходимо спросить. И, конечно же, исправить. Потому что за каждым пунктом этого документа стоят жизни сотен людей.

         Рамки статьи исключают возможность исправления многочисленных ошибок, нарушений и откровенных глупостей, хотя бы просто из-за их большого количества. Но даже сказанного более, чем достаточно для отмены и этого, третьего по счету, приказа о введении в действие очередного суррогата. Этого позорного эпизода в истории нашей гражданской авиации.

         Лет двадцать тому назад председатель Госавианадзора СССР Иван Ефремович Машкивский произнес мудрую фразу: «На чиновничьей кухне готовится лишь одно блюдо – документ. Так надо стараться сделать его хотя бы съедобным». Не говоря уже о вкусности и полезности.

         К представленным ФАП-ам это явно не относится. Более того, с моей точки зрения они являются вредными.

Предложения:

1.         немедленно приостановить действие приказа Минтранса от 31.07.2009г. №128 до особого распоряжения.

2.         Во исполнение требований пункта 4 «Правил подготовки нормативных правовых актов» возложить подготовку проекта ФАП «подготовки и выполнение полетов» «на одно или несколько структурных подразделений Федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определить круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости - и организации, привлекаемых к этой работе».

3.         Проект вышеуказанных ФАПов разработать в строгом соответствии с требованиями Постановления Правительства от 13.08.1997г. №1009 с учетом специфики и опыта работы гражданской авиации.

4.         По результатам разработки представленных ранее ФАПов провести служебное расследование и привлечь к административной ответственности лиц, виновных в халатности и некачественном исполнении своих служебных обязанностей, как того требует пункт 2 ПП№1009.

Не зря говорят, самая страшная ошибка – непризнание ошибки.

Опубликовано в газете «Воздушный флот» №44(ноябрь) 2009г.